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TAIWAN: VERS UNE NOUVELLE STRATEGIE DE DISSUASION?

La paix et la stabilité dans le détroit de Formose reposent en bonne partie sur la capacité de dissuasion des forces armées de Taiwan. En plus de cette mission fondamentale pour l'avenir de l'Asie orientale, l'armée taiwanaise porte également la responsabilité de la protection du système démocratique de l'île (1) et de l'indépendance de facto de la République de Chine à Taiwan (le nom officiel de Taiwan). Au moment où le président Chen Shui-bian, élu en mars 2000, quitte le pouvoir après deux mandats, force est de constater qu'aucune crise n'a éclaté dans le détroit et que les objectifs du gouvernement de Taipei en matière de sécurité ont été atteints. Mais la paix demeure fragile. Le potentiel de crise est loin d'avoir disparu, tant le consensus souverainiste qui cimente la population taiwanaise au-delà de ses divisions reste inacceptable pour Pékin.De part et d'autre du détroit, les positions sur le statut de Taiwan - considéré en Chine comme une partie intégrante du territoire chinois et dans l'île comme un État souverain - sont, en effet, inconciliables quel que soit le parti au pouvoir à Taipei (2). Dans ce contexte tendu, Taipei doit, ces dernières années, faire face à la formidable montée en puissance de la Chine, en particulier sur le plan militaire. L'adaptation de sa politique de défense à cette nouvelle donne stratégique ne se fait ni sans douleur ni sans interrogations sur sa capacité à résister sur le moyen terme. Car Taiwan n'a déjà plus les moyens de contrer la puissance militaire chinoise en relevant le défi de la course aux armements. En l'absence d'accord politique entre les deux rives, ce sont les mécanismes de la dissuasion qui garantissent le maintien de la paix et de la stabilité dans le détroit. Dès lors, la sécurité de Taiwan doit reposer sur plusieurs piliers : une armée modernisée, dont les composantes maritime, terrestre et aérienne seraient capables de mener des opérations conjointes relevant d'un commandement intégré ; des capacités asymétriques exploitant les vulnérabilités de la Chine ; un lien de coopération fort avec les États-Unis ; et, last but not least, un ensemble de mesures non militaires. Pour éviter un conflit avec Pékin et consolider ses relations avec Washington, le gouvernement de Taipei doit, aussi, opter clairement pour une stratégie visant à maintenir le statu quo dans le détroit. Le second mandat de Chen Shui-bian a prouvé qu'une stratégie semblant préparer une proclamation officielle d'indépendance ne risquait pas seulement de provoquer une offensive chinoise : elle favorisait également un désengagement américain de la sécurité de l'île. Le réalisme contraint donc les Taiwanais à faire preuve de retenue dans leur quête de reconnaissance.
Après son entrée en fonctions, le 20 mai 2008, Ma Ying-jeou, le nouveau président élu, inscrira sa politique de défense dans la continuité de celle de son prédécesseur, même s'il y introduira certains ajustements. Dans un premier temps, sa promesse de ne pas poursuivre l'indépendance de Taiwan, sa volonté de recentrer les relations Chine-Taiwan sur les dossiers économiques et, surtout, sa reconnaissance du consensus de 1992 (3) auront un impact positif sur la stabilité dans le détroit. Pourtant, tant que l'objectif stratégique de Ma Ying-jeou - signer avec Pékin un accord politique garantissant la survie de la République de Chine à Taiwan - restera hors de portée, la sécurité de l'île continuera à reposer sur ses forces armées et sur sa quasi-alliance avec les États-Unis. Pour atteindre cet objectif, Ma Ying-jeou a choisi de rompre avec la tactique de confrontation directe avec la Chine, qui reposait sur une mobilisation émotionnelle de la population taiwanaise derrière la cause de la résistance à l'absorption. Le nouveau gouvernement devrait miser sur les échanges économiques pour construire un environnement favorable à la paix et à la reprise graduelle du dialogue sur des dossiers techniques. Cette stratégie ne fera pas l'économie d'un effort de défense crédible, car son succès dépend de l'attitude de Pékin. La Chine peut opter pour un rapprochement progressif fondé sur des interactions croissantes, mais après les Jeux olympiques, elle pourrait presser le nouveau gouvernement afin de le forcer à accepter des concessions inacceptables pour la population taiwanaise.
Vers un scénario de décapitation ?
En 2008, l'équilibre des forces dans le détroit de Taiwan penche en faveur de la Chine. Ce n'était pas le cas dix ans auparavant. Depuis la crise des missiles de 1995-1996 (4), l'Armée populaire de libération (APL, dénomination officielle de l'armée chinoise) a considérablement renforcé ses moyens, si bien qu'elle peut désormais envisager de manière crédible diverses options militaires. L'éventualité d'une guerre contre Taiwan est la raison principale pour laquelle Pékin consacre d'importants moyens à la construction d'une force de projection capable d'intervenir au-delà des frontières chinoises. Il s'agit, pour l'APL, d'une véritable « révolution dans les affaires militaires », fondée sur l'application des technologies de l'information à la conduite de la guerre, sur le modèle américain : opérations conjointes entre les trois armes et la « seconde artillerie » (commandement des missiles tactiques et stratégiques) ; commandement intégré ; supériorité en matière d'information et de lisibilité du champ de bataille ; paralysie des défenses de l'adversaire par des attaques sur ses réseaux de commandement, de contrôle et de communications ; frappes de précision...
Il n'en est pas moins vrai que, aux yeux de la Chine, la guerre reste une solution de repli, coûteuse à tous égards. Sa modernisation militaire vise ainsi, en priorité, à peser sur l'équilibre politique. Autrement dit, Pékin rêve de faire plier Taiwan sans combattre. Idéalement, l'île - lâchée par les États-Unis et par la communauté internationale, et dépassée du point de vue militaire - pourrait accepter de négocier son futur statut à un moment où elle se trouverait en position de faiblesse et dans une atmosphère de grande insécurité. Dans ce cas, elle serait contrainte de concéder à Pékin un statut de région administrative spéciale, selon le principe « un pays, deux systèmes » appliqué à Hong Kong, alors même que la population taiwanaise est dans son écrasante majorité opposée à un tel arrangement. La Chine consacre une partie de sa nouvelle richesse à cette ambition. Si son budget militaire officiel pour 2007 n'est équivalent qu'à 45 milliards de dollars (pour 15 milliards en 2000), les estimations américaines les plus basses le situent à plus de 85 milliards (5), soit plus de neuf fois le budget taiwanais (9,2 milliards en 2007).
Les forces armées de Taiwan, pour leur part, s'entraînent en priorité à contrer une tentative de « décapitation ». Un tel scénario verrait l'APL lancer une guerre éclair contre les centres de décision politique et de commandement militaire de l'île afin de la forcer à capituler avant que les États-Unis n'aient le temps d'intervenir, la Chine misant sur l'apathie de la communauté internationale... ou sur un pardon rapide. C'est pourquoi Pékin s'applique simultanément à accroître la supériorité de son armée sur l'armée taiwanaise et à développer des « capacités asymétriques » contre les États-Unis. Aujourd'hui, une confrontation entre l'APL et l'armée américaine tournerait à l'avantage de cette dernière tant sa supériorité militaire est importante. Les planificateurs chinois s'efforcent donc de contourner l'infériorité de l'APL en exploitant les faiblesses américaines. Le message politique est clair : toute intervention dans le détroit sera punie par des pertes élevées. Cette application de la stratégie classique de dissuasion « du faible au fort » vise clairement à remettre en cause la résolution américaine à défendre Taiwan.
Ces dernières années, la Chine a déjà privé Taiwan de la supériorité aérienne que l'île avait obtenue au début des années 1990 grâce à l'ambitieuse politique du président taiwanais de l'époque, Lee Teng-hui (il avait acheté 150 F-16 et 60 Mirage 2000, et développé localement, avec l'aide américaine, 130 chasseurs Indigenous Defense Fighters, comparables à des F-16). Il s'agit d'un tournant majeur pour l'équilibre des forces dans le détroit. Taipei estime que, à l'horizon 2009, la Chine disposera de près de 500 avions de combat de quatrième génération (247 Su-27/J-11, 80 Su-30, 165 J-10) capables d'intervenir sur le théâtre taiwanais (6). Pour les appuyer, elle a déjà disposé dans la province du Fujian 16 batteries anti-aériennes S-300 achetées à la Russie à partir de 2001 ; d'une portée de plus de 200 kilomètres, celles-ci limitent sérieusement la marge de manoeuvre de l'aviation taiwanaise. En outre, la Chine peut peser sur l'équilibre des forces aériennes tout en évitant la confrontation directe dans le ciel du détroit : elle est capable d'envoyer sur l'île ses missiles balistiques et de croisière, de lancer ses forces spéciales contre les pistes d'atterrissage, les hangars ou les tours de contrôle, et de rendre les radars au sol de l'aviation taiwanaise inopérants grâce à ses drones Harpy ou à ses missiles antiradiation. Le développement de capacités similaires et de contre-mesures est déjà une priorité pour Taiwan.
L'APL a considérablement amélioré ses capacités de projection de troupes au sol, qu'il s'agisse de parachutage de forces spéciales ou de leur débarquement par voie maritime - deux types d'opérations qui impliquent la supériorité aérienne. Les trois divisions de parachutistes du 15e corps d'armée aéroporté, ainsi que le 42e régiment de forces spéciales, basés dans la province du Canton, sont perçus par les militaires taiwanais comme étant l'avant-garde d'une future offensive contre l'île. Une nouvelle étape pourrait être franchie si la Russie acceptait de vendre à la Chine des aéroglisseurs de classe Zubr, qui garantissent protection et rapidité au transport de troupes et de matériels. Enfin, parmi les programmes qui accentueront la supériorité chinoise, il faut mentionner le développement de porte-avions, grand rêve de l'amiral Liu Huaqing, qui pourrait devenir une réalité dans un avenir proche (7). La mise en service d'un groupe aéronaval aurait des incidences très importantes sur l'équilibre des forces aériennes et maritimes ; tactiquement, un tel groupe permettrait à la Chine d'ouvrir un second front sur la côte occidentale de l'île, et d'éviter ainsi de réduire le théâtre d'opérations au détroit de Formose et à la côte orientale de Taiwan.
Dans le même temps, Pékin a mis l'accent sur les systèmes contre lesquels Taiwan ne possède pas de défenses adéquates : missiles balistiques et de croisière, forces sous-marines et programme spatial. Le déploiement de missiles balistiques de courte portée (DF-11 et DF-15) illustre bien la pression constante exercée contre Taiwan. Évalués à 1 328 par le président Chen le 1er janvier 2008, ils ont, ces dernières années, augmenté de manière exponentielle - ils n'étaient que 400 en 2002 - et exercent une menace psychologique et militaire qu'aucune défense anti-missile ne sera jamais capable d'annuler : il faudrait y consacrer plusieurs fois le budget de la défense taiwanais ! Et ils sont désormais appuyés par un ambitieux déploiement de missiles de croisière, de nature encore mal connue...
L'APL a également acquis un avantage incontestable sur Taiwan en accroissant le nombre de ses sous-marins. Le fleuron d'une flotte de plus de soixante bâtiments comprendra, dans un futur proche, vingt-deux sous-marins à propulsion diesel, dont des Kilo (de fabrication russe) et les versions améliorées des Song et des Yuan (de conception locale). Enfin, évolution fondamentale et potentiellement décisive dans la perspective d'une guerre dans le détroit, l'armée chinoise bénéficie des avancées considérables de son programme spatial. Selon un officier taiwanais, ces avancées lui accordent déjà un avantage important sur Taiwan en termes de surveillance des installations militaires et des mouvements de troupes de la zone (8). À l'avenir, ses capacités de commandement et de contrôle des unités engagées sur le théâtre d'opérations en profiteront de plus en plus.
En mars 1996, au cours de la crise des missiles, deux porte-avions américains sont intervenus dans le détroit afin de dissuader la Chine de transformer ses exercices militaires provocateurs en véritable offensive. Cette incursion a incité l'APL à développer en priorité des capacités asymétriques vouées à interdire aux Américains l'accès du détroit. En 2007, le département de la Défense qualifiait ces capacités d'« émergentes » (9). L'approche chinoise de l'« interdiction maritime » inclut, selon toute vraisemblance, un ensemble complexe d'opérations offensives visant en priorité les porte-avions, leur flotte d'escorte, leur appui au sol et leurs communications avec les réseaux satellites. Dans ce type d'opérations, les sous-marins joueront un rôle essentiel. Rappelons qu'en novembre 2006 un bâtiment de classe Song avait fait surface à proximité du groupe Kitty Hawk, à la stupeur des médias internationaux. Le système de détection du groupe aéronaval ne fonctionnait certes pas à plein régime, mais l'incident eut le mérite de rappeler la vulnérabilité des porte-avions aux attaques sous-marines... et la volonté de la Chine d'acquérir un avantage psychologique. Aucun bâtiment de la 7e flotte, basée au Japon et qui serait vraisemblablement déployée dans le détroit en cas de crise, n'est réellement à l'abri des missiles de croisière supersoniques anti-navires chinois, disposés sur certains sous-marins, au sol ou sur les destroyers les plus modernes. De même, le Pentagone redoute la capacité chinoise à aveugler des satellites au laser, voire à les détruire au moyen de missiles balistiques. En somme, si l'APL n'a pas les moyens de bloquer l'accès au détroit, elle joue finement de l'intimidation psychologique pour persuader Washington qu'une intervention serait trop coûteuse... et à terme, que continuer de soutenir Taiwan est trop risqué. La mise en service imminente des nouveaux missiles nucléaires intercontinentaux chinois (DF-31, DF-31 A, et JL-2 sur les sous-marins lanceurs d'engins) est venue encore renforcer la position de la Chine puisqu'elle lui a offert une capacité de seconde frappe (10) qui limite la dissuasion nucléaire militaire américaine à son égard (11).
La vision du Parti démocrate progressiste
Le DPP était peu préparé à adapter l'outil de défense de l'île à la menace croissante de l'APL. Parti jeune - lorsqu'il accède au pouvoir, en 2000, il n'a pas quinze ans - et dénué d'expérience et de réseaux dans la bureaucratie, il ne possède en son sein aucun expert des questions de défense. Certes, ses députés, dont le futur président Chen Shui-bian, ont été initiés à ce domaine au sein du comité de la Défense nationale du Yuan législatif. Mais, dans les années 1990, l'élaboration d'un programme de défense n'est qu'une préoccupation secondaire pour le parti, qui se consacre à d'autres revendications : poursuite de la démocratisation ; justice sociale ; lutte contre la corruption ; construction d'un État-nation ; et, bien sûr, conquête du pouvoir. Par surcroît, en 2000, le DPP et le corps des officiers ont tendance à se regarder en chiens de faïence. Le DPP perçoit - et à juste raison - l'armée comme étant un bastion du pouvoir du Kuomintang (KMT). Or le clivage essentiel de la vie politique taiwanaise - le face-à-face entre un DPP favorable à l'indépendance de Taiwan et un KMT passé dans les années 1990 du soutien à l'unification à l'opposition à l'indépendance -, empoisonne les relations du DPP avec l'institution militaire. Jusqu'à la démocratisation, le KMT a contrôlé cette armée à travers un dense réseau de commissaires politiques s'étendant de l'état-major à la section d'infanterie, et grâce à un endoctrinement idéologique permanent qui se transforma parfois, pendant la période démocratique, en mobilisation électorale des troupes en faveur des candidats du Kuomintang. Le DPP n'a pas oublié, non plus, que l'armée a servi à réprimer les militants pro-indépendance ou pro-démocratie sous la loi martiale (en vigueur jusqu'en 1987). De nombreux cadres du DPP, dont l'un de ses présidents, Shih Ming-teh, ainsi que la vice-présidente de Taiwan, Annette Lü, en ont acquis en prison une expérience directe... Facteur aggravant, le corps des officiers était, à l'origine, exclusivement composé de continentaux (citoyens de la République de Chine nés sur le continent chinois avant 1949 et, par extension, leurs descendants, généralement sensibles à l'identité chinoise et hostiles au DPP). Au moment de l'alternance de 2000, malgré les années passées et l'effort de promotion d'officiers « taiwanais », les continentaux sont encore surreprésentés dans le corps des officiers généraux. Symétriquement, en tant que parti pro-indépendance ayant souffert dans les années 1990 d'une réputation d'agitateur, le DPP inquiète les militaires. Pourtant, sans craindre la confrontation avec l'armée, le DPP ne cesse, alors qu'il est dans l'opposition, de demander des coupes dans son budget, une réduction drastique des effectifs de l'Armée de terre (la plus puissante politiquement) et la suppression des avantages des vétérans. Ces exigences sont interprétées par ses adversaires comme des attaques populistes visant le pouvoir des continentaux à Taiwan. Tout comme le reste du programme de défense du DPP... qui va pourtant dans le même sens que les réformes que Lee Teng-hui avait conduites avec prudence et gradualisme : recentrage progressif de l'armée sur la défense du régime démocratique à Taiwan en abandonnant son idéal de reconquête du continent dès 1991, alors qu'il s'agissait de l'objectif principal du régime taiwanais pendant la période autoritaire ; taiwanisation du corps des officiers ; contrôle parlementaire sur la politique de défense ; transparence des acquisitions d'armement ; et soumission de l'état-major au pouvoir civil.
Il faut attendre la présidentielle de 2000 pour que l'équipe de campagne de Chen Shui-bian formule la stratégie militaire du DPP dans un Livre blanc (12). L'ouvrage propose de répondre à la modernisation de l'APL par une véritable révolution dans les affaires militaires. Objectif prioritaire de cette révolution : obtenir la supériorité en matière de surveillance et de renseignement sur les mouvements de troupes dans le détroit en cas de conflit. Pour le DPP, Taiwan doit être capable de remporter contre la Chine une « guerre de paralysie » (en détruisant les contingents de l'APL avant même que ceux-ci puissent menacer l'île) et non une « guerre d'usure » comme celle imaginée par la doctrine précédente, encore en cours dans les années 1990. La volonté de bloquer l'APL au-dessus du détroit n'est pas nouvelle, mais les capacités de Taiwan s'y prêtent peu. La grande nouveauté vient plutôt de l'évolution du DPP vers une doctrine de défense active. Pour la première fois, un parti politique envisage ouvertement des opérations offensives et même des frappes préventives contre les centres de commandement de l'APL et ses bases militaires.
Sur le plan de la stratégie nationale, comme Lee Teng-hui, le DPP désire intégrer la défense de Taiwan dans l'alliance nippo-américaine, afin de contrebalancer la montée en puissance de la Chine. De son point de vue, la sécurité de Taiwan peut profiter des tensions sino-américaines ou sino-japonaises si l'île est dans le camp des plus forts. Ce programme, qui balance entre ambition et idéalisme, doit être replacé dans le contexte de la stratégie électorale du DPP en 2000. Il est alors essentiel, pour la formation de M. Chen, de convaincre les électeurs et le corps des officiers de son sérieux envers la défense de l'île - et cela, afin de contrer des adversaires politiques qui mettent en doute sa capacité à maintenir la paix dans le détroit en raison de sa tendance pro-indépendance et de son inexpérience du pouvoir. Il n'en reste pas moins que les positions arrêtées avant la campagne orienteront la conduite des affaires militaires par le nouveau pouvoir exécutif de 2000 à 2008.
Une adaptation douloureuse à la réalité du pouvoir
Pour de nombreux observateurs, l'alternance de 2000 parachève la consolidation démocratique de Taiwan. Cependant, la question du pouvoir réel de Chen Shui-bian et de sa capacité à appliquer son programme se pose avec urgence dès le soir de sa victoire. Sans majorité parlementaire, obligé de composer avec un corps des officiers hostile à son idéologie, le nouveau président va devoir conquérir le pouvoir que les urnes lui ont pourtant formellement accordé. Avec un succès mitigé : jusqu'à la fin de son second mandat, il ne réussira pas complètement à imposer sa politique d'armement.
En 2001, l'administration Bush autorise la vente à Taiwan de huit sous-marins à propulsion diesel, de douze patrouilleurs maritimes de lutte anti-sous-marine P3-C Orion, et de six batteries de défense anti-missile PAC-3, pour une somme totale estimée à près de 18 milliards de dollars. L'achat de ces systèmes d'armes devient immédiatement la priorité du nouveau pouvoir exécutif. Or en juin 2007, à l'issue d'un long feuilleton politique, le Yuan législatif n'accepte d'abord de financer que l'achat des patrouilleurs maritimes, la réalisation d'une étude de faisabilité portant sur la construction aux États-Unis de sous-marins diesel, et l'amélioration des défenses anti-missiles PAC-2 que Taipei possède déjà. Somme totale engagée pour le financement initial : 304 millions de dollars. En décembre 2007, l'Assemblée vote enfin le financement initial des PAC-3... mais seulement de quatre batteries sur six. Malgré ces résolutions tardives, pour le gouvernement, qui a dépensé une énergie considérable à défendre ce budget, l'échec est de taille.
De 2001 à 2004, certains officiers de l'Armée de terre, dont le ministre de la Défense Tang Yao-ming, s'opposent à une politique d'achat qui favorise la marine et l'Armée de l'air, et qui est controversée tant pour son coût que pour son contenu : chaque batterie PAC-3 ne peut, en effet, protéger que partiellement une zone d'un diamètre d'une dizaine de kilomètres. Pressé par les Américains - qui commencent à douter de sa résolution à investir pour se défendre -, le gouvernement taiwanais veut finaliser rapidement sa proposition budgétaire ; mais seule l'armée dispose de l'expertise nécessaire pour la formuler. Or, nous l'avons dit, pendant son premier mandat, Chen Shui-bian n'est pas en mesure de la contrôler. Dès l'annonce de la victoire de M. Chen, des rumeurs - infondées - de coup d'État se propagent. Des généraux de l'Armée de terre menacent de présenter leur démission pour ne pas avoir à servir sous les ordres d'un candidat issu du mouvement pro-indépendance. La promesse du chef d'état-major et futur ministre de la Défense, Tang Yao-ming, qui affirme que les militaires seront loyaux envers le nouveau chef de l'État, ne dissipe pas cette crainte diffuse. Le président Chen s'attache alors à rassurer les gradés sur ses intentions. Il renonce, par exemple, à démanteler le département de guerre politique, pourtant vu comme une survivance archaïque de l'époque autoritariste, et nomme le général Tang Fei, ex-ministre de la Défense de Lee Teng-hui, à la tête de son premier gouvernement, afin de faciliter la période de transition. De même, il se garde bien de changer les titulaires des postes clés au ministère de la Défense et à l'état-major.
Cette gestion prudente ne provoque pas les résultats escomptés : elle n'empêche pas les graves tensions de mars 2004, au lendemain de la réélection de Chen Shui-bian. Selon le président, l'opposition et certains officiers de l'Armée de terre à la retraite ont fomenté contre lui un « coup d'État en douceur ». Ils auraient demandé aux officiers en poste de présenter leur démission ou de se mettre en congé, au moment même où l'opposition refuse de reconnaître la victoire électorale de M. Chen et où des manifestants revanchards campent devant le palais présidentiel. À cette occasion, l'écrasante majorité de l'armée passe avec succès son test de neutralité politique et de maturité démocratique : elle reste silencieuse et en état d'alerte, dans cette période électorale sensible pour la sécurité de l'île. Mais en se faisant porter pâle, le ministre Tang Yao-ming choisit la confrontation et tente de renforcer la pression contre le chef de l'État, vraisemblablement pour conserver son poste ou en obtenir un plus prestigieux, alors que Chen Shui-bian désire l'écarter. Après ces événements, M. Chen se lance dans une vaste opération de remaniement du corps des officiers généraux. Son second mandat est marqué par la prise de contrôle de la présidence sur le ministère de la Défense, à travers une stratégie de nominations et de promotions facilitée par le départ de Tang Yao-ming.
Le 2 juin 2004, le gouvernement peut enfin présenter une enveloppe budgétaire au Yuan législatif. Mais la majorité parlementaire refuse de voter ses versions successives, pour des raisons diverses. Certains instrumentalisent leur opposition pour affaiblir le pouvoir, espérant surfer sur une vague populaire qui réclame moins de dépenses pour l'armement et plus pour l'éducation et les prestations sociales. D'autres ne refusent que l'achat des sous-marins et voient dans l'acquisition des PAC-3 un geste diplomatique envers Washington plus qu'une acquisition indispensable à Taiwan. Enfin, une approche plus militaire pose que les sous-marins sont indispensables et rappelle que le gouvernement KMT avait lui-même proposé cette politique il y a plus de vingt ans. Pourtant, l'ensemble de l'opposition dénonce le prix rédhibitoire négocié par le gouvernement avec les Américains. En définitive, en imposant une version édulcorée de l'enveloppe budgétaire initiale, la majorité parlementaire remporte son duel avec le gouvernement. En huit ans, le bilan du président en matière d'acquisition de systèmes d'armes « lourds » est maigre par rapport à celui de son prédécesseur, et l'imbroglio sur les achats d'armes a eu des conséquences inattendues : prenant la mesure de la rapide montée en puissance de l'Armée de l'air chinoise, le gouvernement et le Parlement se sont mis d'accord en 2006 pour demander aux États-Unis la vente de 66 nouveaux chasseurs F-16 ; mais Washington, sceptique quant à la crédibilité de cette demande, a repoussé sa décision à plus tard (13). Ce déficit d'investissement a accentué le retard pris par l'armée taiwanaise sur l'APL. Entre 2000 et 2006, le budget taiwanais de la défense est resté stable (à près de 8 milliards de dollars par an), mais sa part dans le PIB n'a cessé de diminuer, jusqu'à n'en représenter que 2,1 % en 2006. Il n'augmente qu'à partir de l'année fiscale 2007, pour atteindre 10,5 milliards et 2,5 % du PIB en 2008.
Une « révolution dans les affaires militaires » ?
Si sa politique d'acquisition d'équipements a été un échec relatif, Chen Shui-bian a en revanche poursuivi sans problème majeur la réforme silencieuse de l'armée qu'avait entamée son prédécesseur Lee Teng-hui avec l'assistance des États-Unis et le soutien unanime des officiers taiwanais. Cette réforme consiste à développer des systèmes C4ISR (abréviation de l'anglais pour « control, command, communications, computer, intelligence, surveillance, reconnaissance »), et à les intégrer dans un commandement unique. Connue sous le nom de « programme Posheng », elle vise à renforcer la capacité de l'armée à mener des opérations conjointes entre ses différentes forces et à maintenir la supériorité sur les plans des technologies électroniques et de l'information par rapport à l'APL. En 2002-2003, l'armée de Taiwan a acquis auprès de firmes américaines pour près de 2 milliards de dollars de matériel dans le cadre du programme Posheng, dont un radar de détection avancée longue portée et des systèmes informatiques de « distribution de l'information » en réseau. L'île bénéficie d'une industrie informatique de classe mondiale et d'un soutien américain infaillible à cette réforme. Pourtant, ses progrès seront limités aussi longtemps qu'elle ne disposera pas d'un programme spatial militaire bien protégé. En outre, ses forces pâtissent de l'absence d'entraînement aux opérations conjointes dans un environnement d'attaques électroniques et informationnelles. La loi organique du ministère de la Défense, entrée en vigueur en mars 2002, devait remédier à ce problème puisqu'elle a regroupé les états-majors des trois armes dans un quartier général unique ; mais seule la pratique viendra à bout des résistances normales d'unités habituées à s'entraîner séparément.
L'expression de « révolution dans les affaires militaires » ne doit pourtant pas induire en erreur. Taiwan n'a pas les moyens de construire une force de projection capable de vaincre l'APL avant même que cette dernière ne franchisse le détroit. Le modèle américain a surtout permis aux Taiwanais de renforcer leur posture de défense traditionnelle afin de pouvoir prolonger un éventuel conflit entre les deux rives jusqu'à l'arrivée des Américains.
À l'horizon 2012, Taiwan devrait disposer d'une force réduite à moins de 300 000 hommes, pour plus de 380 000 à la fin des années 1990. Les deux mots d'ordre de cette réforme sont professionnalisation (la durée de la conscription est sans cesse réduite, son abolition semble proche) et coupes budgétaires au profit des dépenses d'investissement. Les forces terrestres, regroupées en 35 brigades mobiles et non plus en corps d'armée et en divisions, devront toujours mener des opérations anti-débarquement sur la côte, contrer les parachutistes ennemis mais, aussi, détecter et combattre les intrusions de forces spéciales chinoises avant qu'elles ne puissent saboter les installations militaires de l'île. C'est pour cette raison que l'Armée de terre a mis l'accent sur le renforcement de sa puissance de feu et de ses capacités d'intervention rapide : 60 hélicoptères d'assaut Black Hawk ont été financés à partir de 2007, et 30 hélicoptères d'attaque Apache ont été inscrits au budget 2008. La capacité à mener des opérations conjointes sera vitale pour la défense anti-aérienne de Taiwan : sans coordination des différents missiles anti-aériens sur supports terrestres, maritimes et aériens, il sera impossible d'intercepter les chasseurs chinois.
Il n'empêche que les capacités de l'armée taiwanaise à résister longuement ne cessent de s'amoindrir au fur et à mesure que l'APL accentue sa supériorité. La sécurité de Taiwan doit donc reposer sur deux autres composantes militaires. En premier lieu, un effort de dissuasion crédible des Américains contre l'usage de la force par la Chine. Sur ce point, malgré les tensions politiques entre Taipei et Washington produites par certaines initiatives pro-indépendantistes de Chen Shui-bian que la Maison-Blanche a jugées déstabilisatrices, la coopération de défense entre les deux « quasi-alliés » n'a fait que se renforcer ces dernières années (14). En second lieu, comme le président Chen en a pris la décision, le développement de capacités offensives rendant crédible la menace de ripostes ponctuelles et limitées contre les installations militaires chinoises, voire des cibles civiles.
La dissuasion par punition
La distinction entre dissuasion par punition (deterrence by punishment) et dissuasion par interdiction (deterrence by denial) est essentielle dans la théorie de la dissuasion (15). « Interdire » une opération ennemie demande une supériorité militaire réelle sur son adversaire qui, le sachant, fait le calcul rationnel de ne pas attaquer pour éviter une défaite. À l'inverse, dissuader en menaçant de « punir » n'exige que la capacité d'effectuer une riposte sur les forces de l'adversaire (counter force), ses infrastructures ou sa population civile (counter value), sans garantie de victoire finale. Une telle attitude est mieux adaptée à un équilibre des forces sans suprématie évidente, ou à une situation asymétrique de faible contre fort. Sous Lee Teng-hui, Taiwan privilégiait l'interdiction parce qu'elle en avait les moyens. Dans un contexte de suprématie aérienne et maritime sur une Chine pauvre et arriérée, l'Armée de terre de l'île pouvait se targuer d'être capable de repousser toute tentative de débarquement de l'APL sur les côtes taiwanaises. Dans les années 1990, la doctrine des forces taiwanaises se résumait par la formule « défense résolue, dissuasion efficace ».
En 2002, Chen Shui-bian décide d'inverser les termes de cette doctrine pour, désormais, privilégier la dissuasion sur la défense. Il s'agit d'une évolution majeure. Dans un contexte stratégique nouveau, il n'est plus réaliste pour Taiwan de penser sa défense en termes quantitatifs. Par surcroît, dans le même temps, l'APL ne semble plus tout entière tournée vers la perspective consistant à lancer une vaste offensive amphibie contre l'île. Taiwan doit pouvoir se prémunir contre d'autres formes d'agression. Comment, par exemple, empêcher une attaque de missiles destinée à forcer l'île à capituler ou à négocier en position de faiblesse ? Les défenses anti-missiles sont trop chères, trop vulnérables aux attaques électroniques et, par-dessus le marché, peu fiables, du moins pour ce qui concerne les PAC-3. Par contraste, la menace d'une riposte dissuasive apparaît moins coûteuse et plus réaliste. Elle permet à Taiwan d'introduire chez les planificateurs militaires chinois de nouvelles incertitudes sur les conséquences d'une attaque, quelle que soit l'opération retenue. Cette approche asymétrique de la planification militaire constitue une rupture claire avec les pratiques du passé. Elle prend acte du fait que l'armée taiwanaise n'a plus les moyens de détruire l'aviation et la flotte chinoises loin des côtes de l'île, et encore moins sur un champ de bataille situé sur le continent.
Pour multiplier ses options de riposte, Taiwan doit posséder des armes offensives : en priorité des missiles de croisière ou balistiques de moyenne ou longue portée ; des sous-marins ; et des systèmes de guerre de l'information. Les frappes de précision au moyen de missiles - un volet essentiel de la théorie de la révolution dans les affaires militaires - pourraient servir contre les bases des provinces du Fujian et du Canton. Les opérations relevant de la « guerre de l'information » sont essentielles pour perturber une offensive de la Chine dans la mesure où elles peuvent détruire ses systèmes de transmission ou prendre le contrôle de ses réseaux informatiques ; elles peuvent, aussi, être appliquées aux centres de décision politique. Quant aux sous-marins, en plus des patrouilles qu'ils effectueraient dans le détroit de Formose et des actions défensives qu'ils y mèneraient le cas échéant, ils ouvriraient une nouvelle option offensive à l'armée taiwanaise : conduire des opérations de blocus contre des ports chinois. Pour l'heure, l'armée taiwanaise ne dispose que d'un nombre inconnu mais limité de missiles de croisière terre-terre (les Hsiung Feng 2E), dont la portée (de 600 à 1 000 km) ainsi que la charge maximale et sa nature restent l'objet de spéculations. Elle n'a pas pu acquérir de sous-marins et il lui sera très difficile d'en mettre en service avant 2015. En revanche, ses capacités de guerre électronique et informationnelle semblent plus crédibles : le ministère de la Défense y consacre plus de 20 % de son budget d'investissement. Mais on ne possède pas de données exactes car ces capacités sont, en majorité, placées sous le sceau du secret-défense.
Cette nouvelle composante de la politique de défense de l'île ne va pas sans controverses. Première interrogation : des armements conventionnels peuvent-ils vraiment suffire à dissuader la Chine de passer à l'attaque ? Si Taipei s'est engagé à ne pas développer d'armes nucléaires, de nombreux stratèges locaux estiment que seule l'arme atomique pourrait dissuader une Chine qui serait résolue à attaquer. Deuxième question à propos de la nouvelle stratégie : ne risque-t-elle pas d'avoir un impact négatif sur les équilibres politiques et, donc, d'accroître les risques d'un conflit ? La Chine ne va-t-elle pas se sentir provoquée et s'empresser de vaincre Taiwan avant que l'île ait acquis assez d'armes offensives pour être vraiment dangereuse ? Ces arguments sont souvent entendus du côté de Washington et du KMT. Le développement de capacités offensives fait pourtant l'objet d'un consensus tacite. Les États-Unis ont certes refusé de cautionner officiellement le programme de missiles de croisière de Taipei, mais leur position relève plus du « message » diplomatique destiné à Pékin que du jugement négatif porté sur la nouvelle orientation de la politique de dissuasion taiwanaise. À l'exception notable des sous-marins, Washington s'est toujours gardé de proposer à Taipei l'achat d'armements dits « offensifs ». En revanche, certains membres du KMT ont annoncé leur opposition catégorique au développement d'armements offensifs ; ce qui n'empêche pas de nombreux poids lourds du parti de soutenir l'achat de sous-marins. À l'origine, c'est pourtant le gouvernement KMT qui avait enclenché le programme de production de missiles de croisière d'attaque terrestre. Il était favorable à l'achat de sous-marins, et c'est lui qui a initié le développement de systèmes de guerre électronique et informationnelle. Amplifiées par la compétition électorale, les divergences entre les deux partis tiennent moins aux programmes d'armement qu'à la posture de dissuasion à adopter. Le gouvernement DPP a affiché avec fracas sa conversion à la dissuasion par punition. Dès septembre 2002, le premier ministre You Hsy-kun déclarait que l'armée taiwanaise devrait pouvoir tirer cinquante missiles sur Shanghai pour riposter à un tir de cent missiles chinois sur Kaohsiung - une déclaration alors officiellement démentie par les militaires, et très critiquée dans les milieux de la défense pour son potentiel déstabilisateur. Le KMT, lui, privilégie une approche plus discrète de la dissuasion, en mettant l'accent sur le « comportement responsable » de Taiwan. Il reste que, malgré ces divergences d'attitude, la notion de « riposte dissuasive » est désormais pleinement intégrée dans les concepts opérationnels de l'armée taiwanaise - sans constituer, il est vrai, le coeur de sa politique de défense. Tout porte ainsi à croire que le gouvernement de Ma Ying-jeou poursuivra le programme de missiles de croisière, mais dans une grande discrétion.
Quelle vision d'avenir ?
La politique de défense de Taiwan n'est qu'un volet de sa politique de sécurité à l'égard de la Chine. Comme Lee Teng-hui, Chen Shui-bian a beaucoup misé sur les ressources non militaires pour préserver l'indépendance de fait : la promotion de la démocratie ; l'introduction de l'usage du référendum pour convaincre progressivement Pékin que la résolution finale de la question du statut de Taiwan ne pourra faire l'économie d'une consultation populaire sur l'île ; et la promotion de l'identité nationale taiwanaise en tant que ciment permettant de résister à l'attraction économique de la Chine. De plus, si Chen Shui-bian, plus que son prédécesseur, a présidé à une augmentation substantielle des échanges économiques et commerciaux entre les deux rives, il a également résisté aux pressions des milieux d'affaires et de l'opposition. Mieux encore : il a su maintenir de nombreux garde-fous afin de limiter la vulnérabilité économique et psychologique de Taiwan envers la Chine. Or ces politiques, présentées par le gouvernement comme des mesures défensives, ont été largement interprétées en Chine, aux États-Unis et dans le monde entier comme les prémices « musclées » d'une imminente déclaration d'indépendance. Elles ont contribué à augmenter le niveau d'alerte en Chine sur la question de Taiwan et accru les pressions exercées par Pékin sur le gouvernement de l'île. De même, elles ont abouti à une prise de distance de Washington, convaincu que les cautionner renforcerait le risque d'un conflit. Prise en tenaille entre deux grandes puissances, Taiwan se trouve piégée dans un dilemme d'une complexité extrême : certains des efforts que l'île consacre à sa quête légitime de sécurité renforcent sa position d'insécurité !
Est-ce à dire que la soumission de Taiwan à la Chine n'est qu'une question de temps et que l'argent investi dans la défense est en réalité gâché ? Bien au contraire : l'effort de défense taiwanais reste un élément essentiel du maintien de la paix dans le détroit et de l'indépendance de fait de l'île. Pour deux raisons. Primo, tout affaiblissement manifeste de la résolution de Taiwan à résister pourrait déclencher un conflit ou des opérations limitées, la Chine interprétant un recul de l'île comme un moment opportun pour la forcer à capituler ou, du moins, à négocier en position de faiblesse. Secundo, l'effort de défense de Taiwan est essentiel pour consolider et approfondir sa coopération de défense avec Washington. La supériorité croissante de l'APL sur les forces taiwanaises a une conséquence directe : la présence dissuasive des États-Unis est plus que jamais l'élément clé de la sécurité de Taiwan. Le futur gouvernement de Ma Ying-jeou, qui voit la coopération avec les Américains comme une priorité absolue, gagnera sans doute à mieux s'adapter à cette réalité que son prédécesseur. En pratique, il devrait épouser l'approche de Washington envers la sécurité dans le détroit, c'est-à-dire faire sienne sa définition du statu quo, une définition résumée dans la formule « pas d'indépendance, pas d'usage de la force ». Insuffisante pour convaincre Pékin de reconnaître la souveraineté de la République de Chine à Taiwan, une certaine retenue stratégique de la part du gouvernement de Taipei contribuera mieux, néanmoins, à réduire sa position d'insécurité qu'une confrontation sans relâche avec la Chine
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